監(jiān)管之外 食品安全當“社會共治”

　　今年的央視“3·15”晚會上，“問題明膠”引起了廣泛關注。而早在兩年前，藥用膠囊使用廢皮革熬制的明膠就曾被曝過光。明膠問題為何依然難除?人們對“問題明膠”的危害、食用和藥用明膠標準、監(jiān)管有效性，提出了諸多疑問。

　　明膠分為工業(yè)、照相、食用和藥用四類，分別歸屬質監(jiān)和食藥部門監(jiān)管。生產(chǎn)經(jīng)營“非食品原料生產(chǎn)的食品”，在我國食品安全法中是明令禁止的。針對2012年“膠囊事件”，國家食品藥品監(jiān)管局也專門發(fā)布了《加強藥用輔料監(jiān)督管理的有關規(guī)定》，就連涉事企業(yè)在暗訪中也承認“監(jiān)管很嚴”。然而即便在如此高壓下，監(jiān)管部門還是未能準確把握問題，原因何在?

　　由于基層畜牧部門無害化處理能力滯后，加之走私凍肉的存在，大量未經(jīng)檢疫的甚或病死豬牛皮進入制革廠�，F(xiàn)行法律并未明確制革廠的監(jiān)管主體，通常只需符合環(huán)保排污標準即可生產(chǎn)。由于隨意丟棄廢棄經(jīng)過工業(yè)鹽、石灰、硫化堿等脫毛脫脂處理的邊角皮料會遭到嚴厲處罰，制革廠常常將其出售給下游明膠生產(chǎn)企業(yè)。監(jiān)管鏈條的“源頭失守”，導致問題產(chǎn)生。

　　根據(jù)現(xiàn)代監(jiān)管理論，監(jiān)管可以使風險無限降低，但并不意味著零風險。標準主要針對規(guī)范化生產(chǎn)的產(chǎn)品，幾乎所有精確的檢測都是“靶向性”的，首先需要知道可能有什么才能去檢什么。現(xiàn)實中，技術手段無法涵蓋所有基于利益驅動的違法添加或不法商販的惡意隱瞞。換言之，監(jiān)管部門在窮盡了突擊抽檢、原料進貨查驗、索證索票等傳統(tǒng)管理方法，以及使用標準、風險評估和檢驗檢測等現(xiàn)代化監(jiān)管手段后，客觀上對潛在風險無能為力。

　　這么看來，企業(yè)在與監(jiān)管者的博弈中，占據(jù)了明顯的信息優(yōu)勢。需要將之納入刑事司法范疇，即通常所說的“行刑銜接”。此次事件中，上游制革廠已涉嫌違反兩高《關于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》。令人遺憾的是，實踐中更多是用行政監(jiān)管替代刑事司法職能，監(jiān)管部門無奈地擔負起不可承受之重。

　　監(jiān)管漏洞之外，也還有其他原因。我國年產(chǎn)食用明膠約3萬噸，但國內鮮皮產(chǎn)量遠不能滿足需求且價格較高。這也使得一些食用明膠企業(yè)，在使用脫毛后鞣制前的邊角皮料中，明知脫毛過程中混入了許多有毒有害物質、不符合基本的衛(wèi)生規(guī)范，也還是“饑不擇食”，哪怕違反食品安全法。

　　中央一再強調，食品安全是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的。監(jiān)管部門一方面要做好動態(tài)的過程監(jiān)管，另一方面要用嚴刑峻法倒逼企業(yè)主動把好上下游產(chǎn)品質量關，將監(jiān)管外壓轉換為企業(yè)提升效益的內生動力。而問題明膠的本質是市場失靈，因此要讓企業(yè)主動擔負起首負責任，讓行業(yè)協(xié)會引導自律，讓良性市場機制發(fā)揮決定作用，這才是社會共治的題中之義。

　　(胡穎廉 作者為國家行政學院副教授)